各国无论是对金融进行法律规制，抑或是金融管制，其出发点都是使现有金融体制适合于金融现实，控制金融风险，满足金融需求，我国亦不例外，故长期以来对非正式金融采取了高强度的金融管制，可谓是严刑峻罚，然非法集资事件并没有因为严刑峻罚而消失，反而其规模愈演愈烈，不得不反思这种管制的内在逻辑性，何以使得管制强度与成效不成正比？故就现有非正式金融法律规制存在的问题加以阐述，以论证非正式金融进一步法律规制的必要性。
一、管制强度高、绩效低（以非法集资情况、近年来的民间高利借贷情况为例）
评判一国政府对非正式金融管制程度是否严苛，关键在于非正式金融的法律地位及法律责任的性质与强度。
（一）管制强度高：合法性范围过窄、责任过重
1.法律认可的非正式金融范围过窄
正如前文所述，我国目前法律明确承认的非正式金融非常有限，主要限于不超过银行同类贷款利率四倍的私人借贷，即公民个人之间的民间借贷和公民与企业间的借贷，其他非正式金融行为被相关金融法规及规章界定为非法金融活动。同时，未经批准设立的非正式金融组织也被界定为非法金融机构，一旦发现就会被取缔。之所以，立法对于非正式金融的容忍度如此低，其根本原因在于，金融业务的特许制，这也是各国的通识。
由于金融体系在整个经济体系中举足轻重，各国对于金融业的涉足一般都采特许制，但各国金融发展史以及对于非正式金融的容忍度有所不同，决定了金融管制程度有所差异。中国非正式金融在经历了建国后完全禁止阶段到改革开放后的重新复燃，决策层不可能一时彻底改变现有格局。故对于非正式金融的法律规制随着经济形势的变化，经历了前文所述的各个阶段。正因为，我国金融机构与金融活动是建立在特许制的基础上，故如果没有得到金融监管机构的批准，即中国人民银行或者
2003 年以后的银监会、证监会、保监会的批准，无论是设立金融组织，还是从事存贷款业务、发行证券、从事保险业务等，亦不论集资目的是
用于正常的生产经营，还是非法占有，一律被界定为非法。这便是法律明确承认的非正式金融范围过窄的原因之所在。
合法性过窄的法律地位，造成多数非正式金融转而成为“地下金融”。这种法律规定不但没有压制住非正式金融的发展，相反，非正式金融就如同烧不断的“草根”，不断地在民间生根发芽，并壮大。根据马克思的观点，法是社会物质生活条件的反映，根源于物质生活关系，真正的法应是“由一定的物质生产方式所产生的利益和需要的表现”，这正好解释了为什么现有中国法律不承认绝大多数的非正式金融法律地位，但其却在民间不断壮大的事实。
2．严刑峻罚并没有起到威慑非法集资行为的作用
从表2-3 非正式金融法律责任的分析，可以看出我国对于非正式金融行为者所承担的责任以行政责任和刑事责任为主，民事责任也只是民间借贷、企业间借贷中适用的，其中企业间借贷的民事责任，前提条件是将这些合同界定为无效，随后才依据《民法通则》和《合同法》中相关民事责任的规定。从《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第18条的内容，即可发现，国家对于非正式金融的参与者实行自担风险原则，故并没有重视民事责任对私人主体损失的补偿，对此，笔者认为，如果从契约治理角度而言，参与者明知风险的情况下，仍然与对方发生交易行为，则完全应该自担风险。故这种规定无可厚非，但如果政府只是希望借助行政责任和刑事责任，来防范体制外力量，则就不难理解中国有关非正式金融的法律规制的现状。
由于金融特许制，未经批准的金融活动，受到相关刑事处罚，于法有据。但是对于非正式金融活动，适用如此严苛的刑罚，是否真正与刑法的罪刑相当原则相符。一般责任越重，说明其对社会造成的损害越大，就需要较大的损害补偿。然而，在我国现有法律上，非正式金融与“非法金融”似乎成为等同词，除了极少数的民间借贷行为，多数行为被界定为非法行为，在刑法上被冠以各种经济类犯罪，即破坏社会主义市场经济秩序罪，但这些罪名明显区别于自然犯，属于带有明显主观色彩的法定犯，受决策层的主观意识影响较重，造成几乎所有的非正式金融活动都可以进入刑法规制的范畴，显然与非正式金融对社会经济发展所做出的贡献相背，更无法与罪刑相当原则相吻合。这种法律规制充分反映了“监管当局对风险防范、民间力量的不信任”，是政府调制权与自治权的对抗。现实证明，这种严刑峻罚的法律责任模式，不但没有制止各类非正式金融行为，反而不利于非正式金融的创新，造成多数非正式金融无法阳光化运作。
此外，我国法律中有关非正式金融的法律责任规定模式，从交易成本而言，似乎有一定合理性。正如制度经济学所认为的，任何交易都会引发一定的交易成本，包括信息成本、谈判成本、缔约成本、监督成本和惩罚违约的成本，而法律就是在为这种成本进行合理的分配，尽可能地减少成本，同时应对随之而来的外部性。对于偶发性的民间个人借贷，行为本身的“私人成本”被契约所解决，运用民法的补偿方式即可解决。但对于超出一定社区性，无法运用民商法的补偿机制来解决的，或者给整个社会造成一定“社会成本”的，就需要公法的介入。这也正是刑法介入到非正式金融的原因之一，也体现了经济法综合运用各种法律责任的特性。但这种频频以维护社会秩序为名来规制非正式金融，对于社会经济的发展本身就会产生制度的负外部性（例如，由于不利于小微企业的融资，必然要为此付出相应代价）。所以，如何进一步完善现有法律制度，以减少制度本身产生的外部性，真正使非正式金融与正式金融互补，才是非正式金融法律规制之路。
（二）管制绩效低下
由于政府对于非正式金融相关的犯罪行为的严厉打击，以及广泛存在的行政责任，给非正式金融留下的自主空间极为有限，但是市场的需求，不但没有使非正式金融消亡，反而对民营经济的发展起到了关键作用，弥补了正规金融的不足，甚至个别地区大有全民参与民间借贷之势。从以下有关非正式金融的数据可见管制绩效一斑。
1.民间借贷规模和民间借贷纠纷持续走高以及“非法集资”行为的愈演愈烈
据李建军教授组织的中央财大课题组对全国未观测信贷规模的观测，在1978年-2008年30年间，中国未观测信贷规模从400亿元左右，扩大到5.4万亿元左右，年均增长17.8%，而同期金融机构贷款规模年均增长率为18.4%,增长速度基本相同。据中金公司研究表明，中国民间借贷余额在2011年中期同比增长38%至3.8万亿元，占中国影子银行体系总规模的33%，相当于银行总贷款的7%。而2011年沸沸扬扬的温州民间借贷市场，据里昂证券的民间借贷调研报告称，温州民间未偿贷款总量高达8000亿-10000亿，温州市政府于2011年9月底向浙江省政府提交《关于要求申请金融稳定再贷款的请示》，由浙江省政府出面，向人民银行申请金融稳定再贷款600亿元，期限为1年，以防止温州发生系统性风险，维护金融安全。据《温州商报》报道，中国人民银行温州市中心支行监测分析，温州当前民间借规模约1100亿，其中用于一般性实体投资的只占35%，即380亿元。随着各地民间借贷规模的膨胀，民间借贷纠纷也急剧高涨。2011的全国法院受理民间借贷纠纷案件608477件，较
2010 年上升38%，涉案金额1143亿元，占2011年全国法院民事收案（6614049件）的9.2%，其中根据浙江省高级人民法院于2012年7月10日发布的《浙江法院民间借贷审判报告》显示，2011年，浙江省法院受理的民间借贷案件数量约占全国的15%，全年共收案93067件，比2010年增长了6.7%，民间借贷案件标的额达318亿元，而近两年温州地区的民间借贷案件数量及标的额增长要快于其他地区，2011年，温州市两级法院共受理民间借贷纠纷案件12052件，是2007年的4倍（温州2007年法院受理民间借贷纠纷案2896件、审结2775件），收案标的额113.434亿元，并于2011年超过台州、宁波，居浙江省第三位，仅次于杭州与金华两地。2012年上半年，浙江省法院共受理民间借贷纠纷案件58037件，涉案标的额283.9 亿元，同比分别上升26.98%和129.61%。其中温州、舟山以及湖州地区上升最为明显，增幅分别达96.42%、87.37%和57.61%。2012年1至4月份，温州法院已收民间借贷类案件6510件，标的38.5亿元。除金华地区略降0.9%外，其余地区民间借贷案件较去年同期均呈上升态势。换言之，浙江省2012年上半年民间借贷案件再次大幅回升并达到次贷危机爆发后的2007年以来最高点，且据浙江省高院预计2012年全年浙江法院民间借贷收案率仍将持续上升。据温州市中院5月21日发布新闻称，温州2012年前4月民间借贷和金融纠纷案同比上升89%和101%，呈持续高发态势。
众多担保公司等中介机构纷纷涉足民间借贷，据不完全统计，温州市目前有担保公司195家、投资咨询公司1745家、典当行60家、寄售行396家、旧物调剂行132家，共2528家。针对重点参与民间借贷的非融资性担保机构、寄售行、旧物调剂行和投资公司等机构，2012年1月，温州市再次出台十条规范《规范引导民间借贷市场健康有序发展的实施意见（暂行）》，其中重点对寄售行和旧物调剂行进行限物管理，并对帐户进行严格管理，凡是开设个人帐户的均要登记备案，且不得有大额现金往来。这些政策的出台有效地遏制了机构参与民间借贷的势头。
2005年-2010年，全国公安机关立案涉嫌非法集资案件11944起，涉案金额1354亿元，银监会表示全国29个省区市都存在非法集资类案件。2011年全国非法集资类案件继续走高，仅浙江省2011年非法集资立案涉案金额高达287.4亿元，共160起。而2011年下半年至2012年3月中旬，温州市公安机关共立案侦查非法集资类犯罪案件105起，涉案金额128亿元。特大非法集资案愈演愈烈，如浙江丽水杜益敏案、浙江东阳吴英案、上海汇乐集资诈骗案、湖南版“吴英”——曾成杰案（非法集资34.5亿元，集资诈骗8.3亿元）、哈尔滨圣瑞公司案（金额高达45.78亿元，涉及全国十二个省）、浙江立人集团案、丽水市银泰房地产集团有限公司特大非法集资案（非法集资55.69亿余元，集资诈骗14.727亿余元）、浙江蔡建明案等一系列非法集资案件，涉案金额成倍增长、使用手段不断创新、影响程度愈加广泛，几乎每天都可以听到各种关于非法集资的信息，似乎这类非正式金融成为人们的日常生活。此外，笔者对浙江温州和江苏省南通市的民间借贷情况进行跟踪调研，其中较为保守的南通市，通过发放调研问卷的方式和座谈会，有70%的企业表示企业发展过程中运用了亲友借贷，甚至是高利借贷的方式来融资，而温州有89%的居民、56%的企业参与民间借贷，这些数据不正说明我国目前非正式金融管制效果之弱、监管方式已经沉疴累累！
非法集资手段不断创新、影响范围不断扩张、涉案金额成倍增长、案发率频频提高，这一系列问题不仅需要立法层面的规制，同时也需要司法层面的规制。
2．对社会经济发展的负面影响
实行金融管制的目的在于维护金融稳定与安全，但发展金融的目的绝非是为了安全，其目的是促进社会经济发展。如果将金融管制的终极目标定义为社会经济福利最大化，那么维护公平与秩序都可以与经济发展所追逐的利益相统一，达到三者的均衡，才有可能实现效益最大化的可持续的经济发展。但是经济发展与金融业之间的制约关系往往会影响二者的平行关系。正如爱德华·肖所强调的，金融部门与经济发展密切相关，金融机制会促使被压制经济摆脱徘徊不前的局面，加速经济增长，但如果金融领域本身被压抑，则会阻碍和破坏经济的发展。而中国民营经济发展的现实足以证明这种金融压抑制度对民营经济发展的阻碍作用，但同时由于非正式金融的存在，民营经济取得了今天的成绩，使中国经济保持着三十年的快速增长，正如Kellee
Tsai对中国民营经济发展和非正式金融之间内在逻辑的研究一样，解开了中国经济高速增长之谜。虽然这种制约关系导致中国民营经济的逆势发展，但由于管制强度高、实现效果差，仍然给整体金融业的发展、中小企业发展以及非正式金融组织结构的提升带来了严重的负面影响：
（1）金融业效率低下
我国金融业虽不断进行改革，但这种政府主导型的改革导致国有金融企业居于垄断地位的事实，至今未曾发生改变。由于这些金融产业的产权制度的先天缺陷，使得商业银行在行为选择上，既要服从政府的干预、追求非经济目标，又要自身利益最大化，所以长期以来，国有商业银行主要服务对象是国有企业，无法谈及金融效率问题，一股独大。当然，在2004年几大银行纷纷上市开始，政府对其进行注资，并且消除不良资产之后，从数据上显示这种效率低下的状况得以改善。由于中国金融发展程度决定了，我国仍然是以银行业为主的金融体系，故对于金融业效率的阐述，笔者主要就银行业的微观运作效率和宏观运作效率两方面
加以阐晰。
①银行业的微观效率
资本金总额及其增长程度，代表着银行业务扩展的前景，同时也反映着银行的安全程度。而资本充足率是考察银行抗风险能力的重要指标，根据《thebanker》2010年公布的全球1000 家银行排行榜，中国有84家银行入围，其中前20名的三大银行是工行、中国银行和建行，与2000年相比，当时只有工商银行入围前20名，无论是资产总规模，还是税前利润都有巨额增幅。但是我国银行的整体资本充足率并不是很高。
从上表情况来看，中国银行的资本充足率显然低于《商业银行法》第39条规定的8%。这显然没有达到金融管制的安全稳定目标。而据中国银监会公布的数据，目前资本充足率达标的银行机构数截止2010年12月末，达到281家。
近十年来，中国银行业无论是从规模，还是数量上，都有很大进展，2011年国内银行净利润10412亿元，比2010年增长2775亿元，同比增长36.34%，其中四大国有控股上市银行的净资产收益率在18%-24%之间，高于同一时期实体部门的4%-18%，而2011年上市公司平均净收益率为11.26%，显然银行业收益率要高。而国有银行这些收益率，并非是其科学高效的运营所致，其收益的很大部分是近些年频频遭到诟病的各项收费，其垄断性地位以及公众长期以来的金融投资与消费习惯，促其产生了如此之利润。
②金融宏观调控效率低下
正因为法律认可的非正式金融范围极其有限，非正式金融在地下运作，属于未监测范围，其资金流量并不计入统计数据，故建立在货币流量基础上，进行总量调控的货币政策无法客观、全面地反映金融态势。同时，由于信贷过于集中投放，弱化了货币政策调节资金供应结构性不平衡的作用。
（2）不利于金融资源优化配置
由于我国金融产业结构布局与信贷供给上存在明显的国有制和城市偏向性，造成多数金融资源配置到国有企业和城市发展中，对于民营企业，尤其是民营中小微企业，和农村经济的金融供给量极少，这也成为近些年政府希望改变的事实。
（3）中小企业的融资瓶颈与其贡献率不相匹配
根据工商总局官网公布的数据，截至2012年6月底，全国实有企业1308.57万户（含分支机构，下同），比上年底增加55.45万户，增长4.42％；实有注册资本（金）77.20
万亿元，比上年底增加4.96万亿元，增长6.86％。其中，内资企业实有1264.89万户，比上年底增加56.42万户，增长4.67％；实有注册资本（金）65.90万亿元，比上年底增加
4.55 万亿元，增长7.42％（其中私营企业1025.93万户,
比上年底增加58.26万户，增长6.02％；注册资本(金)28.48万亿元,
比上年底增加2.69万亿元，增长10.45％）。外商投资企业43.68
万户,比上年底减少0.97万户，下降2.17％；注册资本（金）11.30万亿元，比上年底增加
0.41万亿元，增长3.72％。个体工商户实有3896.07万户，比上年底增加139.60万户，增长
3.72％；资金数额1.78万亿元，比上年底增加0.16万亿元，增长10.01％。农民专业合作社实有60.01 万户,
比上年底增加7.85万户，增长15.04％；出资总额0.91万亿元，比上年底增加0.18
万亿元，增长25.12％。在超过千万家注册企业中，中小企业比重达到99.13%，占GDP比重为55.16%
，占全国新增产值比重为74.17%，占社会销售额比重为58.19%，占税收比重为46.12%，占出口总额比重为62.13%，占城镇就业岗位比重为75%左右。这一系列贡献，却与中小企业在正规金融市场的上待遇极不匹配。
由于融资难，严重制约了中小企业的发展，在向正规金融机构贷款的过程中，那些从银行获取贷款的企业，其中45%的企业表示有存贷挂钩、购买理财产品的附加条件，而多数中小企业因各种担保条件、财会报表等原因被拒之门外。按照正常逻辑推理，无法直接融资，从银行进行间接融资又遇到多重障碍，为了生存，其必然投向非正式金融，正如笔者在温州与企业家座谈时，一位民营企业家谈及为何借如此高利率的民间资金时，中肯地说到，“如果不借，马上死；借了，上马等死”，这句话表面看来没有多少理论，却涵盖了中小企业的生存危机及民间高利借贷的风险。前半句说明，中小企业除了非正式金融——这根“救命稻草”，没有其他融资路径；后半句则说明，民间高利借贷只是暂时解决了眼前资金危机，实业利润的低下，不可以偿还高额利息的借款，所以只能等死。换言之，高强度的金融管制，在正规金融供给不足的情况下，如果非正式金融没有生存的空间，无疑是阻碍了中小企业的最后融资渠道。
（4）阻碍非正式金融组织结构的优化及阳光化运营
金融业发展初期均起源于私人借贷，组织化程度不断地提高。今日的非正式金融既包括没有任何组织的、偶发性的私人借贷，也包括具有一定组织的“会”和组织化程度较高的“私人钱庄”，但由于高强度的金融管制，导致这些非正式金融组织原本机构就不太完善的，转为地下运作，在取缔与刑事制裁的压力下，能维持其运转就足以，何谈组织结构科学化、现代化运营模式，同时，由于无法运用正规的偿债机制，使用暴力催债就成为某些地下运作的非正式金融组织惯用手段。
当下国际经济形势趋紧、实体经济不景气，虽有国家频频出台的各项宏观经济政策，多数中小微企业仍陷在资金困境中无法自拔。同时，如果对非正式金融的管制强度仍然如此之高，法律容忍度仍然局限于偶发性的私人间借贷，那么小微企业的这根“救命稻草”可能会再次掀起大风浪。
二、金融管制理念的偏差
（一）强调安全稳定，忽视效率
滥觞于20世纪20年代末30年代初经济大萧条时期的金融管制，其目的强化金融系统的安全性和偿还能力，为此，诸如美国建立了联邦存款保险制度；而对于发展中国家而言20世纪70年代前，由于经济实力普遍较弱，银行业发展水平低，普遍采取管制措施。从70
年代起无论是发展中国家，抑或是发达国家，开始放松管制，进行金融自由化改革，但亚洲金融危机的爆发改变了这一进程，国际上反对金融开放、要求重新加强管制的呼声日益高涨。与此同时，90年代初中国国内经济出现过热现象，使得当局感到金融稳定的重要性，为此，中国的金融管制确立了“防范化解金融风险”的主旋律。此后，相关金融法律的制定与修改都围绕这一主题。例如2003年12月27日修订的《中国人民银行法》第1条强调“国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定”，而于同一日修订的《商业银行法》第1条，同样强调“加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序”。仍是同一日通过，并于2006年10月31日修订的《银行业监督管理法》则更是强调监管的目标是“防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展”。这种金融安全、稳定的理念根植于各项金融立法中，为此，出于金融稳定与安全的目的，制定一系列的取缔非正式金融的金融法规、规章及相关司法解释。但是，同一时期，其他国家在加强金融监管的同时，并没有放慢金融自由化的步伐。如日本的“金融大爆炸”改革计划并没有放慢。1998年日本参议院通过了《金融体系改革法》，该法放宽了对银行、证券、保险等行业的限制，有力地促进了日本银行业自由化的进程。执全球金融发展牛耳的美国更于1999年一举通过了推行金融自由化的《金融服务现代化法案》，其核心内容是废止1933年的《格拉斯——斯蒂格尔法》以及其他一些相关法律中有关限制商业银行、证券公司和保险公司三者跨界经营的条款，准许金融持股公司可跨界从事金融业务。然而，根源于美国次贷危机的全球金融危机的爆发，再次使各国政府感到强化金融监管的重要性，曾几何时，中国人庆幸自己的金融管制比较严，所以受危机的伤痛较小，但时间证明，我们的伤痛远不止那些，如今国内复杂多变的经济局势正说明了这一点。然而，我国政府仍严守金融管制的防线，孰不知中国的金融从未真正自由化，金融创新仍不足的情况下，如果进一步加强管制，只能进一步降低金融效率，阻碍经济的发展，对此，政府也意识到问题所在，试图不断地革新，温州金改区和广东省珠江三角洲金融改革创新综合试验区的设立，以及泉州金改区的筹备设立都说明了上层意识的转变。
对非正式金融施加过于严苛的管制可能会通过以下路径导致金融效率的损失：
1．来自于经济学意义上道德风险的效率减损
金融管制可能促使行为者改变行为，或者有意冒更大的风险以获利或者维持其生存。对于非正式金融如此过苛的管制，带来的结果就是行为者改变行为方式，从“地上”转为“地下”，或者变相地满足法律规定条件，以企业间借贷为例，《贷款通则》第61条明确规定，“企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务”，同时最高人民法院的司法解释也强调“企业间借贷合同由于违反相关金融法规，属无效合同”，正因为有这些禁止性规则和否定性规则，企业为了生产经营所需，不得不向其他企业借贷时，只能走形式合法的途径，比如借用个人作为中间人，实质上资金仍是来自于其他企业。从企业间借贷现实来看，便可知相关金融管制使行为者改变了行为方式，并未真正达到管制目的，反而增加了监督成本。如果管制只会带来这种结果，只说明这种规则不适合于社会经济发展的需求，降低了金融效率，增加了不必要的成本。
2．来自于管制可能削弱竞争的静态低效率
对于非正式金融的严格管制，其主要是限制其准入，只有经批准的金融组织与金融行为才是合法的，除此之外，都属于非法金融范畴。这本身抑制了金融业竞争，虽然可能会维护了金融秩序，但将正规金融体系进一步增强效率、竞争力的可能性排除，使其垄断地位更加突出。近些年，各种小型金融组织的成立不仅解决了民间资本的出路，一定程度上解决了农村资金、中小企业资金需求，但同时也给现有金融体系带来了一定的竞争力，促使其提高效率。
3．严格的管制，可能会妨碍金融创新
从中国金融发展史可以看出，现有的信用社、农村资金互助社、典当行、担保公司、小贷公司，都是基于民间的非正式金融创新而发展起来。如果监管当局继续对非正式金融实行如此严苛的管制，会妨碍金融领域的创新，毕竟创新是相对于过去的监管规则而言，在新形势下很可能这些创新之举成为金融业正常发展的需要，从小贷公司、典当行等小型金融组织的成立与发展就可窥知一二。这就意味着，如果对于金融管制处理不当可能会导致较为严重的低效率。
因此，从以上三种可能导致金融效率减损的情况和管制现实而言，现有严苛的非正式金融管制制度并没有真正达到促进经济发展的目的，不断爆发的集资事件，同时说明其安全稳定目标并未达到，反而埋下了若干隐性风险。故只重视金融安全，忽视金融效率的理念需要改变。
（二）强调发展忽视公平
改革开放改变了中国社会经济发展的模式，确立了经济发展为中心的整体战略格局，但作为经济发展中的核心——金融体系，总是服务于国家战略计划指定的领域，如同西方学者所言：“1945年以来发展最快的发展中国家的政府，已经通过对金融体系的控制而将自己置于经济舞台的核心。储蓄总是根据国家的投资计划，被配置给那些指定的产业。”就经济发展而言，金融管制在短期内帮助政府聚集了大量用于指定产业发展所需的资金，同时利用国有金融体系，代替财政拨款，间接向国有企业注资，并且暂时有效地维持了金融秩序，这对于经济发展初期的中国而言，是有积极意义的。但在30余年改革开放中，非正式金融对中国民营经济发展所做的贡献有目共睹，正如世界银行发展研究部的金融和民营经济小组对中国正规金融与非正式金融以及经济发展的研究所得出的结论：“中国很少有民营企业从正规银行融入资金，绝大多数依赖于非正式融资”。对非正式金融的存在与贡献熟视无睹，以及对底层资金的需求置若罔闻，与我国整体社会经济发展、社会福利最大化的终极目标是不相符的。与此同时，经历了30几年的经济发展，中国民间聚集了大量资金，在没有其他良好投资渠道的背景下，仍然严守这种管制模式，无疑对于非正式金融、民间资本、中小企业都是不公平的制度安排，与法律制度本身所追求的公平价值目标相矛盾。
1．对非正式金融不公平
与非正式金融对中国经济发展贡献不相匹配的是其在现有法律体制中的地位，除了极少数的私人间借贷行为受到法律认可，多数非正式金融成为非法金融形态，受到国家严厉打击。曾几何时，国家可以容忍正规商业银行高达20%或是更高的不良资产率，缘何无法容忍这种内生性的非正式金融的存在。如果从政府的管制权与民间自治权的关系以及正规金融与非正式金融竞争角度而言，就不难发现这种严苛的金融管制有其必然性。出于对民间自治权的考虑，非正式金融这种自发形成的金融形式，显然不符合国家效用函数。由于大量的民间资本运行于体制外，非正式金融的存在与正规金融形成了不可避免的竞争关系，就竞争理念而言，发展非正式金融有利于整个金融体制的完善，但对于长期掌控金融的当局而言，很难接受这种竞争理念，毕竟非正式金融的存在会削减政府的控制力和正规金融的垄断效用。从而，影响正规金融对国有企业的补贴作用，以及影响金融对国家产业政策的扶持效果，因此，对于无法掌控的非正式金融而言，国家采取严格管制的手段对于当局者而言是最为安全的方式，无论非正式金融在制度机理上逻辑性多强，如何与竞争理念相符合，都无法一蹴而就地改变这种长期形成的管制格局。故造就了非正式金融的不公正待遇。
2．对中小企业、农户及其他小额借款人不公平
作为发展中国家，我国的信贷配给制度总是将金融资源配置给那些符合国家战略计划的企业，加上“父爱主义”泛滥，中小企业从正规金融体制中获取的资金少之又少，无法满足其发展需求。
与此同时，这种间接融资又是中国绝大部分中小企业融资的主要手段，为此“贷款难”成为中小企业融资问题的主要表现。制度背景以及中小企业自身财务机制的不完善，导致银企之间产生如下循环：银行惜贷或拒贷——企业为了获得资金采取各种非法手段骗贷——银行重罚违法企业导致企业借贷能力进一步下降——银行更加惜贷或拒贷。对于这种现象，成思危认为，作为自负盈亏、自主经营的法人，商业银行对贷款的对象、期限、金额、利率等的确定拥有法定的自主权，但这并不意味着银行的任何惜贷和拒贷行为都是正当的，商业银行特别是国有商业银行对中小企业予以公平的贷款应当是银行的一种社会责任。第二，由于银行这种不合理、不公平的贷款政策，目前很多企业的非法融资行为看来处于“迫不得已”，因此，一方面应当对非法融资予以惩罚，另一方面应辩证的对待。故正如成思危先生所言，贷款难的根本症结不在于企业与宏观制度的缺失和薄弱，而在于企业的公平借贷权没有得到承认和保障。而要从根本上解决贷款难的问题，则必须树立公平借贷的立法理念，通过法律手段明确赋予企业以公平借贷权，并通过具体的制度加以保障与落实。而公平借贷权的确定最为关键的是银行的社会责任，虽有《公司法》第5条“企业承担社会责任”的规定，但毕竟不是强制义务。如何在社会责任与盈利之间找到平衡点，才能落实公平借贷权。由于长期以来金融资源具有城市与工业偏向性，造成农村金融体系落后，农村经济与农户无法得到公正的对待。为此，如同中小企业，农户往往选择内生性的非正式金融，而国家严苛的管制措施，无疑更加不利于农村经济的发展。近些年来，农村小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社的成立，都是政府出于农村经济发展的需求，以及认识到现有金融体制的缺陷而为之，一方面解决了农村急需的资金，另一方面解决了民间资本的出路，同时促使地下运营的非正式金融走向阳光。
三、非正式金融法律规制体系的不健全
（一）非正式金融法律规制制度不健全、效力位阶过低
对金融机构及金融活动的监管必须以法律法规的明确界定为基础，以保证金融监管本身能够严格执法，减少不必要的成本，杜绝主观随意性，维护法律应有的公正。但目前中国对非正式金融的法律规制基本限于相关金融法规和规章，甚至是依赖大量的司法解释来进行监管，无法保证金融监管的合理、有效。这些金融法规，尤其是规章与基本法律之间规定的不相吻合性，极大地损害了法律的可预见性与法律的尊严。
纵观境外对非正式金融的法律规制实践，无论是美国信用社的发展，抑或是日本的轮转基金组织转化为互助银行，最终转变为普通商业银行，更或是台湾地区将合会入《债法》，确定要式契约治理模式，无不体现了法律规制的正面引导作用。而我国目前，没有一部专门规制非正式金融的法律，即使是早在2008年底就已起草完毕，且已提交给国务院法制办的《放贷人条例》，至今已有4年时间，仍然未有通过的信息。也许《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》是《放贷人条例》出台的前奏，以检验《放贷人条例》草案的可行性。
（二）实际监管缺位
就非正式金融的法律责任而言，刑事制裁过于严苛；对于监管主体，相关法律、法规虽明确规定为银监会，但实际上对于民间借贷、集资类的非正式金融活动，采取“三不政策”，即不审批不登记、不出问题不管、不诉不理，待到出现风险，直接将其界定为“非法集资”，这种事后严厉的处置原则，对于非正式金融相当不公平，同时对参与者非常不负责。
所以，在对非法集资的监管中虽设有“部际联席会议”，但相关部门责任细化不够，出现“十八个部门治水”，“却无法同时发力的现象，对民间融资行为听之任之，作为金融监管部门的银监局，虽为打击非法集资行为的牵头部门，但由于缺乏执法权和非法集资行为的复杂性，信息的滞后导致无法对初始阶段的非法集资行为做出适时的制止措施。防范非法集资行为需要各有关部门的综合配合，而不是各自为政，又各不管辖。一旦发生涉众事件时，则由公安部门出面，作为刑事案件立案调查，其主观出发点是“非法集资”，通过各种调查手段以达到确定其“非法集资”性质的目的，这种主观臆断与事后处罚的做法根本无法解决不断发生的违规融资行为。”故对非正式金融的真正监管并不存在。
（三）风险预警机制缺失
对于非正式金融参与方的经济实力、资金用途、资信状况及偿债能力等要素，均缺乏监测的情况下，公众是无法对民间集资行为的风险进行准确判断的，风险预警机制的缺乏助长了社会集资的“非法”性。即使有中国人民银行在各地的分支行对民间借贷利率的季度监测，但直到2012年5月，温州市中国人民银行支行才首度公开监测结果，与此同时，其他地方的监测结果并没有公布。让人不得不追问这种监测体系的目的是什么，做决策参考，还是风险预警，从目前情况看，只能推测是做决策参考，并向公众预警。这种监测体系的运作，等于浪费监管资源，如何建立风险预警机制，是完善非正式金融法律规制的重要环节。综上所述，我国现有非正式金融的高强度管制，非但没有使非正式金融消失，或者减少，反而逆势发展，这种管制现状造成“禁止→转入地下→危机爆发→再禁止→再次发生危机”的恶性循环。同时，制约了那些无法从正规金融体制中获取贷款的资金需求者，对于整个经济发展起到了负面作用。此外，非正金融法律规制体系相当不健全，甚至可以说无体系可言，需要从理念到具体制度的重新构建。
各国无论是对金融进行法律规制，抑或是金融管制，其出发点都是使现有金融体制适合于金融现实，控制金融风险，满足金融需求，我国亦不例外，故长期以来对非正式金融采取了高强度的金融管制，可谓是严刑峻罚，然非法集资事件并没有因为严刑峻罚而消失，反而其规模愈演愈烈，不得不反思这种管制的内在逻辑性，何以使得管制强度与成效不成正比？故就现有非正式金融法律规制存在的问题加以阐述，以论证非正式金融进一步法律规制的必要性。
一、管制强度高、绩效低（以非法集资情况、近年来的民间高利借贷情况为例）
评判一国政府对非正式金融管制程度是否严苛，关键在于非正式金融的法律地位及法律责任的性质与强度。
（一）管制强度高：合法性范围过窄、责任过重
1.法律认可的非正式金融范围过窄
正如前文所述，我国目前法律明确承认的非正式金融非常有限，主要限于不超过银行同类贷款利率四倍的私人借贷，即公民个人之间的民间借贷和公民与企业间的借贷，其他非正式金融行为被相关金融法规及规章界定为非法金融活动。同时，未经批准设立的非正式金融组织也被界定为非法金融机构，一旦发现就会被取缔。之所以，立法对于非正式金融的容忍度如此低，其根本原因在于，金融业务的特许制，这也是各国的通识。
由于金融体系在整个经济体系中举足轻重，各国对于金融业的涉足一般都采特许制，但各国金融发展史以及对于非正式金融的容忍度有所不同，决定了金融管制程度有所差异。中国非正式金融在经历了建国后完全禁止阶段到改革开放后的重新复燃，决策层不可能一时彻底改变现有格局。故对于非正式金融的法律规制随着经济形势的变化，经历了前文所述的各个阶段。正因为，我国金融机构与金融活动是建立在特许制的基础上，故如果没有得到金融监管机构的批准，即中国人民银行或者
2003 年以后的银监会、证监会、保监会的批准，无论是设立金融组织，还是从事存贷款业务、发行证券、从事保险业务等，亦不论集资目的是
用于正常的生产经营，还是非法占有，一律被界定为非法。这便是法律明确承认的非正式金融范围过窄的原因之所在。
合法性过窄的法律地位，造成多数非正式金融转而成为“地下金融”。这种法律规定不但没有压制住非正式金融的发展，相反，非正式金融就如同烧不断的“草根”，不断地在民间生根发芽，并壮大。根据马克思的观点，法是社会物质生活条件的反映，根源于物质生活关系，真正的法应是“由一定的物质生产方式所产生的利益和需要的表现”，这正好解释了为什么现有中国法律不承认绝大多数的非正式金融法律地位，但其却在民间不断壮大的事实。
2．严刑峻罚并没有起到威慑非法集资行为的作用
从表2-3 非正式金融法律责任的分析，可以看出我国对于非正式金融行为者所承担的责任以行政责任和刑事责任为主，民事责任也只是民间借贷、企业间借贷中适用的，其中企业间借贷的民事责任，前提条件是将这些合同界定为无效，随后才依据《民法通则》和《合同法》中相关民事责任的规定。从《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第18条的内容，即可发现，国家对于非正式金融的参与者实行自担风险原则，故并没有重视民事责任对私人主体损失的补偿，对此，笔者认为，如果从契约治理角度而言，参与者明知风险的情况下，仍然与对方发生交易行为，则完全应该自担风险。故这种规定无可厚非，但如果政府只是希望借助行政责任和刑事责任，来防范体制外力量，则就不难理解中国有关非正式金融的法律规制的现状。
由于金融特许制，未经批准的金融活动，受到相关刑事处罚，于法有据。但是对于非正式金融活动，适用如此严苛的刑罚，是否真正与刑法的罪刑相当原则相符。一般责任越重，说明其对社会造成的损害越大，就需要较大的损害补偿。然而，在我国现有法律上，非正式金融与“非法金融”似乎成为等同词，除了极少数的民间借贷行为，多数行为被界定为非法行为，在刑法上被冠以各种经济类犯罪，即破坏社会主义市场经济秩序罪，但这些罪名明显区别于自然犯，属于带有明显主观色彩的法定犯，受决策层的主观意识影响较重，造成几乎所有的非正式金融活动都可以进入刑法规制的范畴，显然与非正式金融对社会经济发展所做出的贡献相背，更无法与罪刑相当原则相吻合。这种法律规制充分反映了“监管当局对风险防范、民间力量的不信任”，是政府调制权与自治权的对抗。现实证明，这种严刑峻罚的法律责任模式，不但没有制止各类非正式金融行为，反而不利于非正式金融的创新，造成多数非正式金融无法阳光化运作。
此外，我国法律中有关非正式金融的法律责任规定模式，从交易成本而言，似乎有一定合理性。正如制度经济学所认为的，任何交易都会引发一定的交易成本，包括信息成本、谈判成本、缔约成本、监督成本和惩罚违约的成本，而法律就是在为这种成本进行合理的分配，尽可能地减少成本，同时应对随之而来的外部性。对于偶发性的民间个人借贷，行为本身的“私人成本”被契约所解决，运用民法的补偿方式即可解决。但对于超出一定社区性，无法运用民商法的补偿机制来解决的，或者给整个社会造成一定“社会成本”的，就需要公法的介入。这也正是刑法介入到非正式金融的原因之一，也体现了经济法综合运用各种法律责任的特性。但这种频频以维护社会秩序为名来规制非正式金融，对于社会经济的发展本身就会产生制度的负外部性（例如，由于不利于小微企业的融资，必然要为此付出相应代价）。所以，如何进一步完善现有法律制度，以减少制度本身产生的外部性，真正使非正式金融与正式金融互补，才是非正式金融法律规制之路。
（二）管制绩效低下
由于政府对于非正式金融相关的犯罪行为的严厉打击，以及广泛存在的行政责任，给非正式金融留下的自主空间极为有限，但是市场的需求，不但没有使非正式金融消亡，反而对民营经济的发展起到了关键作用，弥补了正规金融的不足，甚至个别地区大有全民参与民间借贷之势。从以下有关非正式金融的数据可见管制绩效一斑。
1.民间借贷规模和民间借贷纠纷持续走高以及“非法集资”行为的愈演愈烈
据李建军教授组织的中央财大课题组对全国未观测信贷规模的观测，在1978年-2008年30年间，中国未观测信贷规模从400亿元左右，扩大到5.4万亿元左右，年均增长17.8%，而同期金融机构贷款规模年均增长率为18.4%,增长速度基本相同。据中金公司研究表明，中国民间借贷余额在2011年中期同比增长38%至3.8万亿元，占中国影子银行体系总规模的33%，相当于银行总贷款的7%。而2011年沸沸扬扬的温州民间借贷市场，据里昂证券的民间借贷调研报告称，温州民间未偿贷款总量高达8000亿-10000亿，温州市政府于2011年9月底向浙江省政府提交《关于要求申请金融稳定再贷款的请示》，由浙江省政府出面，向人民银行申请金融稳定再贷款600亿元，期限为1年，以防止温州发生系统性风险，维护金融安全。据《温州商报》报道，中国人民银行温州市中心支行监测分析，温州当前民间借规模约1100亿，其中用于一般性实体投资的只占35%，即380亿元。随着各地民间借贷规模的膨胀，民间借贷纠纷也急剧高涨。2011的全国法院受理民间借贷纠纷案件608477件，较
2010 年上升38%，涉案金额1143亿元，占2011年全国法院民事收案（6614049件）的9.2%，其中根据浙江省高级人民法院于2012年7月10日发布的《浙江法院民间借贷审判报告》显示，2011年，浙江省法院受理的民间借贷案件数量约占全国的15%，全年共收案93067件，比2010年增长了6.7%，民间借贷案件标的额达318亿元，而近两年温州地区的民间借贷案件数量及标的额增长要快于其他地区，2011年，温州市两级法院共受理民间借贷纠纷案件12052件，是2007年的4倍（温州2007年法院受理民间借贷纠纷案2896件、审结2775件），收案标的额113.434亿元，并于2011年超过台州、宁波，居浙江省第三位，仅次于杭州与金华两地。2012年上半年，浙江省法院共受理民间借贷纠纷案件58037件，涉案标的额283.9 亿元，同比分别上升26.98%和129.61%。其中温州、舟山以及湖州地区上升最为明显，增幅分别达96.42%、87.37%和57.61%。2012年1至4月份，温州法院已收民间借贷类案件6510件，标的38.5亿元。除金华地区略降0.9%外，其余地区民间借贷案件较去年同期均呈上升态势。换言之，浙江省2012年上半年民间借贷案件再次大幅回升并达到次贷危机爆发后的2007年以来最高点，且据浙江省高院预计2012年全年浙江法院民间借贷收案率仍将持续上升。据温州市中院5月21日发布新闻称，温州2012年前4月民间借贷和金融纠纷案同比上升89%和101%，呈持续高发态势。
众多担保公司等中介机构纷纷涉足民间借贷，据不完全统计，温州市目前有担保公司195家、投资咨询公司1745家、典当行60家、寄售行396家、旧物调剂行132家，共2528家。针对重点参与民间借贷的非融资性担保机构、寄售行、旧物调剂行和投资公司等机构，2012年1月，温州市再次出台十条规范《规范引导民间借贷市场健康有序发展的实施意见（暂行）》，其中重点对寄售行和旧物调剂行进行限物管理，并对帐户进行严格管理，凡是开设个人帐户的均要登记备案，且不得有大额现金往来。这些政策的出台有效地遏制了机构参与民间借贷的势头。
2005年-2010年，全国公安机关立案涉嫌非法集资案件11944起，涉案金额1354亿元，银监会表示全国29个省区市都存在非法集资类案件。2011年全国非法集资类案件继续走高，仅浙江省2011年非法集资立案涉案金额高达287.4亿元，共160起。而2011年下半年至2012年3月中旬，温州市公安机关共立案侦查非法集资类犯罪案件105起，涉案金额128亿元。特大非法集资案愈演愈烈，如浙江丽水杜益敏案、浙江东阳吴英案、上海汇乐集资诈骗案、湖南版“吴英”——曾成杰案（非法集资34.5亿元，集资诈骗8.3亿元）、哈尔滨圣瑞公司案（金额高达45.78亿元，涉及全国十二个省）、浙江立人集团案、丽水市银泰房地产集团有限公司特大非法集资案（非法集资55.69亿余元，集资诈骗14.727亿余元）、浙江蔡建明案等一系列非法集资案件，涉案金额成倍增长、使用手段不断创新、影响程度愈加广泛，几乎每天都可以听到各种关于非法集资的信息，似乎这类非正式金融成为人们的日常生活。此外，笔者对浙江温州和江苏省南通市的民间借贷情况进行跟踪调研，其中较为保守的南通市，通过发放调研问卷的方式和座谈会，有70%的企业表示企业发展过程中运用了亲友借贷，甚至是高利借贷的方式来融资，而温州有89%的居民、56%的企业参与民间借贷，这些数据不正说明我国目前非正式金融管制效果之弱、监管方式已经沉疴累累！
非法集资手段不断创新、影响范围不断扩张、涉案金额成倍增长、案发率频频提高，这一系列问题不仅需要立法层面的规制，同时也需要司法层面的规制。
2．对社会经济发展的负面影响
实行金融管制的目的在于维护金融稳定与安全，但发展金融的目的绝非是为了安全，其目的是促进社会经济发展。如果将金融管制的终极目标定义为社会经济福利最大化，那么维护公平与秩序都可以与经济发展所追逐的利益相统一，达到三者的均衡，才有可能实现效益最大化的可持续的经济发展。但是经济发展与金融业之间的制约关系往往会影响二者的平行关系。正如爱德华·肖所强调的，金融部门与经济发展密切相关，金融机制会促使被压制经济摆脱徘徊不前的局面，加速经济增长，但如果金融领域本身被压抑，则会阻碍和破坏经济的发展。而中国民营经济发展的现实足以证明这种金融压抑制度对民营经济发展的阻碍作用，但同时由于非正式金融的存在，民营经济取得了今天的成绩，使中国经济保持着三十年的快速增长，正如Kellee
Tsai对中国民营经济发展和非正式金融之间内在逻辑的研究一样，解开了中国经济高速增长之谜。虽然这种制约关系导致中国民营经济的逆势发展，但由于管制强度高、实现效果差，仍然给整体金融业的发展、中小企业发展以及非正式金融组织结构的提升带来了严重的负面影响：
（1）金融业效率低下
我国金融业虽不断进行改革，但这种政府主导型的改革导致国有金融企业居于垄断地位的事实，至今未曾发生改变。由于这些金融产业的产权制度的先天缺陷，使得商业银行在行为选择上，既要服从政府的干预、追求非经济目标，又要自身利益最大化，所以长期以来，国有商业银行主要服务对象是国有企业，无法谈及金融效率问题，一股独大。当然，在2004年几大银行纷纷上市开始，政府对其进行注资，并且消除不良资产之后，从数据上显示这种效率低下的状况得以改善。由于中国金融发展程度决定了，我国仍然是以银行业为主的金融体系，故对于金融业效率的阐述，笔者主要就银行业的微观运作效率和宏观运作效率两方面
加以阐晰。
①银行业的微观效率
资本金总额及其增长程度，代表着银行业务扩展的前景，同时也反映着银行的安全程度。而资本充足率是考察银行抗风险能力的重要指标，根据《thebanker》2010年公布的全球1000 家银行排行榜，中国有84家银行入围，其中前20名的三大银行是工行、中国银行和建行，与2000年相比，当时只有工商银行入围前20名，无论是资产总规模，还是税前利润都有巨额增幅。但是我国银行的整体资本充足率并不是很高。
从上表情况来看，中国银行的资本充足率显然低于《商业银行法》第39条规定的8%。这显然没有达到金融管制的安全稳定目标。而据中国银监会公布的数据，目前资本充足率达标的银行机构数截止2010年12月末，达到281家。
近十年来，中国银行业无论是从规模，还是数量上，都有很大进展，2011年国内银行净利润10412亿元，比2010年增长2775亿元，同比增长36.34%，其中四大国有控股上市银行的净资产收益率在18%-24%之间，高于同一时期实体部门的4%-18%，而2011年上市公司平均净收益率为11.26%，显然银行业收益率要高。而国有银行这些收益率，并非是其科学高效的运营所致，其收益的很大部分是近些年频频遭到诟病的各项收费，其垄断性地位以及公众长期以来的金融投资与消费习惯，促其产生了如此之利润。
②金融宏观调控效率低下
正因为法律认可的非正式金融范围极其有限，非正式金融在地下运作，属于未监测范围，其资金流量并不计入统计数据，故建立在货币流量基础上，进行总量调控的货币政策无法客观、全面地反映金融态势。同时，由于信贷过于集中投放，弱化了货币政策调节资金供应结构性不平衡的作用。
（2）不利于金融资源优化配置
由于我国金融产业结构布局与信贷供给上存在明显的国有制和城市偏向性，造成多数金融资源配置到国有企业和城市发展中，对于民营企业，尤其是民营中小微企业，和农村经济的金融供给量极少，这也成为近些年政府希望改变的事实。
（3）中小企业的融资瓶颈与其贡献率不相匹配
根据工商总局官网公布的数据，截至2012年6月底，全国实有企业1308.57万户（含分支机构，下同），比上年底增加55.45万户，增长4.42％；实有注册资本（金）77.20
万亿元，比上年底增加4.96万亿元，增长6.86％。其中，内资企业实有1264.89万户，比上年底增加56.42万户，增长4.67％；实有注册资本（金）65.90万亿元，比上年底增加
4.55 万亿元，增长7.42％（其中私营企业1025.93万户,
比上年底增加58.26万户，增长6.02％；注册资本(金)28.48万亿元,
比上年底增加2.69万亿元，增长10.45％）。外商投资企业43.68
万户,比上年底减少0.97万户，下降2.17％；注册资本（金）11.30万亿元，比上年底增加
0.41万亿元，增长3.72％。个体工商户实有3896.07万户，比上年底增加139.60万户，增长
3.72％；资金数额1.78万亿元，比上年底增加0.16万亿元，增长10.01％。农民专业合作社实有60.01 万户,
比上年底增加7.85万户，增长15.04％；出资总额0.91万亿元，比上年底增加0.18
万亿元，增长25.12％。在超过千万家注册企业中，中小企业比重达到99.13%，占GDP比重为55.16%
，占全国新增产值比重为74.17%，占社会销售额比重为58.19%，占税收比重为46.12%，占出口总额比重为62.13%，占城镇就业岗位比重为75%左右。这一系列贡献，却与中小企业在正规金融市场的上待遇极不匹配。
由于融资难，严重制约了中小企业的发展，在向正规金融机构贷款的过程中，那些从银行获取贷款的企业，其中45%的企业表示有存贷挂钩、购买理财产品的附加条件，而多数中小企业因各种担保条件、财会报表等原因被拒之门外。按照正常逻辑推理，无法直接融资，从银行进行间接融资又遇到多重障碍，为了生存，其必然投向非正式金融，正如笔者在温州与企业家座谈时，一位民营企业家谈及为何借如此高利率的民间资金时，中肯地说到，“如果不借，马上死；借了，上马等死”，这句话表面看来没有多少理论，却涵盖了中小企业的生存危机及民间高利借贷的风险。前半句说明，中小企业除了非正式金融——这根“救命稻草”，没有其他融资路径；后半句则说明，民间高利借贷只是暂时解决了眼前资金危机，实业利润的低下，不可以偿还高额利息的借款，所以只能等死。换言之，高强度的金融管制，在正规金融供给不足的情况下，如果非正式金融没有生存的空间，无疑是阻碍了中小企业的最后融资渠道。
（4）阻碍非正式金融组织结构的优化及阳光化运营
金融业发展初期均起源于私人借贷，组织化程度不断地提高。今日的非正式金融既包括没有任何组织的、偶发性的私人借贷，也包括具有一定组织的“会”和组织化程度较高的“私人钱庄”，但由于高强度的金融管制，导致这些非正式金融组织原本机构就不太完善的，转为地下运作，在取缔与刑事制裁的压力下，能维持其运转就足以，何谈组织结构科学化、现代化运营模式，同时，由于无法运用正规的偿债机制，使用暴力催债就成为某些地下运作的非正式金融组织惯用手段。
当下国际经济形势趋紧、实体经济不景气，虽有国家频频出台的各项宏观经济政策，多数中小微企业仍陷在资金困境中无法自拔。同时，如果对非正式金融的管制强度仍然如此之高，法律容忍度仍然局限于偶发性的私人间借贷，那么小微企业的这根“救命稻草”可能会再次掀起大风浪。
二、金融管制理念的偏差
（一）强调安全稳定，忽视效率
滥觞于20世纪20年代末30年代初经济大萧条时期的金融管制，其目的强化金融系统的安全性和偿还能力，为此，诸如美国建立了联邦存款保险制度；而对于发展中国家而言20世纪70年代前，由于经济实力普遍较弱，银行业发展水平低，普遍采取管制措施。从70
年代起无论是发展中国家，抑或是发达国家，开始放松管制，进行金融自由化改革，但亚洲金融危机的爆发改变了这一进程，国际上反对金融开放、要求重新加强管制的呼声日益高涨。与此同时，90年代初中国国内经济出现过热现象，使得当局感到金融稳定的重要性，为此，中国的金融管制确立了“防范化解金融风险”的主旋律。此后，相关金融法律的制定与修改都围绕这一主题。例如2003年12月27日修订的《中国人民银行法》第1条强调“国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定”，而于同一日修订的《商业银行法》第1条，同样强调“加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序”。仍是同一日通过，并于2006年10月31日修订的《银行业监督管理法》则更是强调监管的目标是“防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展”。这种金融安全、稳定的理念根植于各项金融立法中，为此，出于金融稳定与安全的目的，制定一系列的取缔非正式金融的金融法规、规章及相关司法解释。但是，同一时期，其他国家在加强金融监管的同时，并没有放慢金融自由化的步伐。如日本的“金融大爆炸”改革计划并没有放慢。1998年日本参议院通过了《金融体系改革法》，该法放宽了对银行、证券、保险等行业的限制，有力地促进了日本银行业自由化的进程。执全球金融发展牛耳的美国更于1999年一举通过了推行金融自由化的《金融服务现代化法案》，其核心内容是废止1933年的《格拉斯——斯蒂格尔法》以及其他一些相关法律中有关限制商业银行、证券公司和保险公司三者跨界经营的条款，准许金融持股公司可跨界从事金融业务。然而，根源于美国次贷危机的全球金融危机的爆发，再次使各国政府感到强化金融监管的重要性，曾几何时，中国人庆幸自己的金融管制比较严，所以受危机的伤痛较小，但时间证明，我们的伤痛远不止那些，如今国内复杂多变的经济局势正说明了这一点。然而，我国政府仍严守金融管制的防线，孰不知中国的金融从未真正自由化，金融创新仍不足的情况下，如果进一步加强管制，只能进一步降低金融效率，阻碍经济的发展，对此，政府也意识到问题所在，试图不断地革新，温州金改区和广东省珠江三角洲金融改革创新综合试验区的设立，以及泉州金改区的筹备设立都说明了上层意识的转变。
对非正式金融施加过于严苛的管制可能会通过以下路径导致金融效率的损失：
1．来自于经济学意义上道德风险的效率减损
金融管制可能促使行为者改变行为，或者有意冒更大的风险以获利或者维持其生存。对于非正式金融如此过苛的管制，带来的结果就是行为者改变行为方式，从“地上”转为“地下”，或者变相地满足法律规定条件，以企业间借贷为例，《贷款通则》第61条明确规定，“企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务”，同时最高人民法院的司法解释也强调“企业间借贷合同由于违反相关金融法规，属无效合同”，正因为有这些禁止性规则和否定性规则，企业为了生产经营所需，不得不向其他企业借贷时，只能走形式合法的途径，比如借用个人作为中间人，实质上资金仍是来自于其他企业。从企业间借贷现实来看，便可知相关金融管制使行为者改变了行为方式，并未真正达到管制目的，反而增加了监督成本。如果管制只会带来这种结果，只说明这种规则不适合于社会经济发展的需求，降低了金融效率，增加了不必要的成本。
2．来自于管制可能削弱竞争的静态低效率
对于非正式金融的严格管制，其主要是限制其准入，只有经批准的金融组织与金融行为才是合法的，除此之外，都属于非法金融范畴。这本身抑制了金融业竞争，虽然可能会维护了金融秩序，但将正规金融体系进一步增强效率、竞争力的可能性排除，使其垄断地位更加突出。近些年，各种小型金融组织的成立不仅解决了民间资本的出路，一定程度上解决了农村资金、中小企业资金需求，但同时也给现有金融体系带来了一定的竞争力，促使其提高效率。
3．严格的管制，可能会妨碍金融创新
从中国金融发展史可以看出，现有的信用社、农村资金互助社、典当行、担保公司、小贷公司，都是基于民间的非正式金融创新而发展起来。如果监管当局继续对非正式金融实行如此严苛的管制，会妨碍金融领域的创新，毕竟创新是相对于过去的监管规则而言，在新形势下很可能这些创新之举成为金融业正常发展的需要，从小贷公司、典当行等小型金融组织的成立与发展就可窥知一二。这就意味着，如果对于金融管制处理不当可能会导致较为严重的低效率。
因此，从以上三种可能导致金融效率减损的情况和管制现实而言，现有严苛的非正式金融管制制度并没有真正达到促进经济发展的目的，不断爆发的集资事件，同时说明其安全稳定目标并未达到，反而埋下了若干隐性风险。故只重视金融安全，忽视金融效率的理念需要改变。
（二）强调发展忽视公平
改革开放改变了中国社会经济发展的模式，确立了经济发展为中心的整体战略格局，但作为经济发展中的核心——金融体系，总是服务于国家战略计划指定的领域，如同西方学者所言：“1945年以来发展最快的发展中国家的政府，已经通过对金融体系的控制而将自己置于经济舞台的核心。储蓄总是根据国家的投资计划，被配置给那些指定的产业。”就经济发展而言，金融管制在短期内帮助政府聚集了大量用于指定产业发展所需的资金，同时利用国有金融体系，代替财政拨款，间接向国有企业注资，并且暂时有效地维持了金融秩序，这对于经济发展初期的中国而言，是有积极意义的。但在30余年改革开放中，非正式金融对中国民营经济发展所做的贡献有目共睹，正如世界银行发展研究部的金融和民营经济小组对中国正规金融与非正式金融以及经济发展的研究所得出的结论：“中国很少有民营企业从正规银行融入资金，绝大多数依赖于非正式融资”。对非正式金融的存在与贡献熟视无睹，以及对底层资金的需求置若罔闻，与我国整体社会经济发展、社会福利最大化的终极目标是不相符的。与此同时，经历了30几年的经济发展，中国民间聚集了大量资金，在没有其他良好投资渠道的背景下，仍然严守这种管制模式，无疑对于非正式金融、民间资本、中小企业都是不公平的制度安排，与法律制度本身所追求的公平价值目标相矛盾。
1．对非正式金融不公平
与非正式金融对中国经济发展贡献不相匹配的是其在现有法律体制中的地位，除了极少数的私人间借贷行为受到法律认可，多数非正式金融成为非法金融形态，受到国家严厉打击。曾几何时，国家可以容忍正规商业银行高达20%或是更高的不良资产率，缘何无法容忍这种内生性的非正式金融的存在。如果从政府的管制权与民间自治权的关系以及正规金融与非正式金融竞争角度而言，就不难发现这种严苛的金融管制有其必然性。出于对民间自治权的考虑，非正式金融这种自发形成的金融形式，显然不符合国家效用函数。由于大量的民间资本运行于体制外，非正式金融的存在与正规金融形成了不可避免的竞争关系，就竞争理念而言，发展非正式金融有利于整个金融体制的完善，但对于长期掌控金融的当局而言，很难接受这种竞争理念，毕竟非正式金融的存在会削减政府的控制力和正规金融的垄断效用。从而，影响正规金融对国有企业的补贴作用，以及影响金融对国家产业政策的扶持效果，因此，对于无法掌控的非正式金融而言，国家采取严格管制的手段对于当局者而言是最为安全的方式，无论非正式金融在制度机理上逻辑性多强，如何与竞争理念相符合，都无法一蹴而就地改变这种长期形成的管制格局。故造就了非正式金融的不公正待遇。
2．对中小企业、农户及其他小额借款人不公平
作为发展中国家，我国的信贷配给制度总是将金融资源配置给那些符合国家战略计划的企业，加上“父爱主义”泛滥，中小企业从正规金融体制中获取的资金少之又少，无法满足其发展需求。
与此同时，这种间接融资又是中国绝大部分中小企业融资的主要手段，为此“贷款难”成为中小企业融资问题的主要表现。制度背景以及中小企业自身财务机制的不完善，导致银企之间产生如下循环：银行惜贷或拒贷——企业为了获得资金采取各种非法手段骗贷——银行重罚违法企业导致企业借贷能力进一步下降——银行更加惜贷或拒贷。对于这种现象，成思危认为，作为自负盈亏、自主经营的法人，商业银行对贷款的对象、期限、金额、利率等的确定拥有法定的自主权，但这并不意味着银行的任何惜贷和拒贷行为都是正当的，商业银行特别是国有商业银行对中小企业予以公平的贷款应当是银行的一种社会责任。第二，由于银行这种不合理、不公平的贷款政策，目前很多企业的非法融资行为看来处于“迫不得已”，因此，一方面应当对非法融资予以惩罚，另一方面应辩证的对待。故正如成思危先生所言，贷款难的根本症结不在于企业与宏观制度的缺失和薄弱，而在于企业的公平借贷权没有得到承认和保障。而要从根本上解决贷款难的问题，则必须树立公平借贷的立法理念，通过法律手段明确赋予企业以公平借贷权，并通过具体的制度加以保障与落实。而公平借贷权的确定最为关键的是银行的社会责任，虽有《公司法》第5条“企业承担社会责任”的规定，但毕竟不是强制义务。如何在社会责任与盈利之间找到平衡点，才能落实公平借贷权。由于长期以来金融资源具有城市与工业偏向性，造成农村金融体系落后，农村经济与农户无法得到公正的对待。为此，如同中小企业，农户往往选择内生性的非正式金融，而国家严苛的管制措施，无疑更加不利于农村经济的发展。近些年来，农村小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社的成立，都是政府出于农村经济发展的需求，以及认识到现有金融体制的缺陷而为之，一方面解决了农村急需的资金，另一方面解决了民间资本的出路，同时促使地下运营的非正式金融走向阳光。
三、非正式金融法律规制体系的不健全
（一）非正式金融法律规制制度不健全、效力位阶过低
对金融机构及金融活动的监管必须以法律法规的明确界定为基础，以保证金融监管本身能够严格执法，减少不必要的成本，杜绝主观随意性，维护法律应有的公正。但目前中国对非正式金融的法律规制基本限于相关金融法规和规章，甚至是依赖大量的司法解释来进行监管，无法保证金融监管的合理、有效。这些金融法规，尤其是规章与基本法律之间规定的不相吻合性，极大地损害了法律的可预见性与法律的尊严。
纵观境外对非正式金融的法律规制实践，无论是美国信用社的发展，抑或是日本的轮转基金组织转化为互助银行，最终转变为普通商业银行，更或是台湾地区将合会入《债法》，确定要式契约治理模式，无不体现了法律规制的正面引导作用。而我国目前，没有一部专门规制非正式金融的法律，即使是早在2008年底就已起草完毕，且已提交给国务院法制办的《放贷人条例》，至今已有4年时间，仍然未有通过的信息。也许《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》是《放贷人条例》出台的前奏，以检验《放贷人条例》草案的可行性。
（二）实际监管缺位
就非正式金融的法律责任而言，刑事制裁过于严苛；对于监管主体，相关法律、法规虽明确规定为银监会，但实际上对于民间借贷、集资类的非正式金融活动，采取“三不政策”，即不审批不登记、不出问题不管、不诉不理，待到出现风险，直接将其界定为“非法集资”，这种事后严厉的处置原则，对于非正式金融相当不公平，同时对参与者非常不负责。
所以，在对非法集资的监管中虽设有“部际联席会议”，但相关部门责任细化不够，出现“十八个部门治水”，“却无法同时发力的现象，对民间融资行为听之任之，作为金融监管部门的银监局，虽为打击非法集资行为的牵头部门，但由于缺乏执法权和非法集资行为的复杂性，信息的滞后导致无法对初始阶段的非法集资行为做出适时的制止措施。防范非法集资行为需要各有关部门的综合配合，而不是各自为政，又各不管辖。一旦发生涉众事件时，则由公安部门出面，作为刑事案件立案调查，其主观出发点是“非法集资”，通过各种调查手段以达到确定其“非法集资”性质的目的，这种主观臆断与事后处罚的做法根本无法解决不断发生的违规融资行为。”故对非正式金融的真正监管并不存在。
（三）风险预警机制缺失
对于非正式金融参与方的经济实力、资金用途、资信状况及偿债能力等要素，均缺乏监测的情况下，公众是无法对民间集资行为的风险进行准确判断的，风险预警机制的缺乏助长了社会集资的“非法”性。即使有中国人民银行在各地的分支行对民间借贷利率的季度监测，但直到2012年5月，温州市中国人民银行支行才首度公开监测结果，与此同时，其他地方的监测结果并没有公布。让人不得不追问这种监测体系的目的是什么，做决策参考，还是风险预警，从目前情况看，只能推测是做决策参考，并向公众预警。这种监测体系的运作，等于浪费监管资源，如何建立风险预警机制，是完善非正式金融法律规制的重要环节。综上所述，我国现有非正式金融的高强度管制，非但没有使非正式金融消失，或者减少，反而逆势发展，这种管制现状造成“禁止→转入地下→危机爆发→再禁止→再次发生危机”的恶性循环。同时，制约了那些无法从正规金融体制中获取贷款的资金需求者，对于整个经济发展起到了负面作用。此外，非正金融法律规制体系相当不健全，甚至可以说无体系可言，需要从理念到具体制度的重新构建。
